Bauernhof soll wegen geringem Gewinn kein landwirtschaftlicher Betrieb mehr sein
Frau Anahid Klotz bewirtschaftet gemeinsam mit ihrem Mann einen schon seit 78 Jahren am selben Ort bestehenden kleinen historischen Bauernhof mit knapp 60 Tieren auf gut 13 ha Land in der Gemeinde Pähl.
Seit 2008 gehört auch eine Eselfarm dazu. Die Esel, die auf den zum Hof gehörenden Weideflächen gehalten werden, werden von Frau Klotz auch als Therapietiere eingesetzt.
Die Grundstücke und der Hof, inkl. kleinem Wohnhaus, liegen bauplanungsrechtlich im sog. Außenbereich, in welchem nur bestimmte Bauvorhaben zulässig sind. Insbesondere Bauten von landwirtschaftlichen Betrieben sind jedoch laut Baugesetzbuch grds. im Außenbereich zulässig.
Mehrere Jahrzehnte schien der Hof die erforderlichen Kriterien zu erfüllen und es gab zuvor keine Beanstandungen von den Behörden. Bis im Jahr 2020 der Bürgermeister von Pähl eine Baukontrolle des Landratsamtes Weilheim-Schongau veranlasste, die zu dem Ergebnis führte, dass Frau Klotz und ihr Mann ihr Wohnhaus nicht mehr als solches nutzen dürfen und Anbauten und einige Ställe beseitigen müssen. Auch die Eselfarm sollte zunächst nicht weiter dort betrieben werden dürfen. Im Verfahren wurde nämlich vom Landratsamt die rechtliche Auffassung vertreten, dass es sich bei dem Betrieb überhaupt nicht um eine Landwirtschaft handele und daher keine sog. Privilegierung für den baurechtlichen Außenbereich greife.
Über zwei Jahre lang kämpfte Frau Klotz auch gerichtlich ausdauernd um den Erhalt des Hofes. Im Oktober 2022 konnte schließlich mit dem Landratsamt ein Vergleichsvertrag geschlossen werden, der Frau Klotz und ihrem Mann – wenn auch unter Auflagen – zumindest den Weiterbetrieb der Landwirtschaft sowie der Eselfarm ermöglicht.
Der Fall veranschaulicht, mit welchen überraschenden existenziellen Bedrohungen zu ringen ist, wenn Behörden sich gegen ein frühzeitiges Ausüben von Ermessen mit lösungsorientiertem Blick auf den Einzelfall entscheiden und macht hier Verbesserungsbedarf sichtbar.
Frau Klotz wurde mit dem hier dargestellten Fall für den Werner-Bonhoff-Preis-wider-den-§§-Dschungel 2023 nominiert.
Der Betrieb: Historischer Bauernhof & Eselfarm
Die Grundstücke (inkl. Wohnhaus und Ställen), die der Ehemann von Frau Klotz im Jahr 1999 von seinem Vater übernahm, bestehen aus mittlerweile 12 ha landwirtschaftlicher und 1,03 ha forstwirtschaftlicher Fläche (5,85 ha im Eigentum, für die restlichen Flächen bestehen langfristige Pachtverträge).
Zum Betrieb von Frau Klotz und ihrem Ehemann zählen 20 Mutterschafe mit Aufzucht, zwei Ziegen, neun Murnau-Werdenfelser Rinder und 11 Esel (darunter 3 zertifizierte Zuchtstuten). Zudem zählen 28 Bienenvölker mit angeschlossener Imkerei sowie 10 Hühner zu dem kleinen Betrieb.
100 Prozent des für die Versorgung der Tiere benötigten Grün- und Trockenfutters stammen aus der eigenen Produktion, lediglich Stroh und Kraftfutter werden für die Rinder hinzugekauft.
Durch das Abweiden fungieren die Tiere auch als natürliche Rasenmäher für die Agrarflächen und ermöglichen dadurch ein nachhaltiges und ökologisches Arbeiten. Insbesondere die Esel sind zur Abweidung und Pflege der knapp 12 ha großen Flächen besonders nützlich, da sie im Gegensatz zu den Pferden, Rindern, Schafen und Ziegen das Altgras, Disteln und Gestrüpp fressen.
Das nicht von den Tieren abgeweidete und somit über den Eigenbedarf hinausgehende Gras wird zu Heugewinnung genutzt und von Frau Klotz und ihrem Mann u.a. an Tierhalter/ andere landwirtschaftliche Unternehmen in der Gegend verkauft.
Frau Klotz und ihr Ehemann vermarkten ebenfalls regelmäßig und in überschaubaren Mengen Ochsen- und Lammfleisch, Wolle, regional gegerbte Schaffelle, Honig, Propolis (von Bienen hergestellte harzartige Masse mit antibiotischer, antiviraler und antimykotischer Wirkung) sowie Bienenwachs.
Seit dem 01.01.2022 haben die Eheleute auf ökologische Betriebsweise umgestellt und tragen für die kleine Bio-Landwirtschaft u.a. das EU-Bio-Siegel. (Quelle: https://asinella-biolandwirtschaft.de/)
Die bereits seit 2005 von Frau Klotz betriebene Eselfarm ist seit 2008 auf den Grundstücken ihres Mannes, Herrn Gregori, angesiedelt.
Was steckt hinter dem Konflikt mit der Bauaufsicht?
Im Mittelpunkt der Entscheidung der Behörden steht hier der § 35 Baugesetzbuch (BauGB). Dieser regelt, dass Bauvorhaben im sog. Außenbereich grundsätzlich unzulässig sind, nennt jedoch einige Ausnahmen unter bestimmten Voraussetzungen (Privilegierungen von Bauvorhaben). So auch die Regelung des § 35 Abs.1 Nr.1 BauGB:
„Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es
- einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt, (…)“
Der Hof von Frau Klotz und Herrn Gregori samt altem Wohnhaus und Stallungen wäre somit ein im Außenbereich zulässiges „Vorhaben“, wenn die Erschließung gesichert, keine öffentlichen Belange entgegenstehen und sie insbesondere einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen würden.
Die als Gewerbe angemeldete Eselfarm wäre im Außenbereich als sog. mitgezogene landwirtschaftliche Nutzung zulässig, sofern sie mit dem landwirtschaftlichen Betrieb in einem zwingenden Kontext stünde.
Drei Kontrollen des Landratsamtes im Januar 2020 förderten Folgendes zutage:
- für das unmittelbar nach Ende des zweiten Weltkrieges errichtete Wohnhaus, für das nur Teile der Bauakte im Staatsarchiv archiviert sind, lag kein Bauantrag vor, somit auch keine Baugenehmigung.
- Bewilligte Bauanträge fehlten des Weiteren für die von Frau Klotz und ihrem Mann in den vergangenen Jahren errichteten Anbauten wie Mistlege mit Esel- und Schafstall, der nach einem Sturmschaden im Jahr 2006 um 20 Meter weiter westlich versetzt errichtet wurde. Somit handelte es sich formal um sog. Schwarzbauten.
- Die Eselfarm sei als Gewerbe im Außenbereich nicht zulässig, da es nach Auffassung des Landratsamtes an einem zwingenden Kontext zum landwirtschaftlichen Betrieb fehle.
Merkmale für eine „Landwirtschaft“ im Sinne des BauGB
Das Merkmal „Landwirtschaft“ wird in § 201 BauGB legaldefiniert: „Landwirtschaft im Sinne dieses Gesetzbuchs ist insbesondere der Ackerbau, die Wiesen- und Weidewirtschaft einschließlich Tierhaltung, soweit das Futter überwiegend auf den zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden, landwirtschaftlich genutzten Flächen erzeugt werden kann.“
Das Merkmal „Betrieb“ wird wie folgt definiert: „auf Dauer angelegt und lebensfähig, das heißt wirtschaftlich tragfähig und mit Gewinnerzielungsabsicht.“
Die Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ist ein wichtiges baurechtliches Zugeständnis für landwirtschaftliche Bauvorhaben im Außenbereich und hat für die Weiterentwicklung landwirtschaftlicher Betriebe große Bedeutung. Daher sind die zuständigen Stellen gehalten, die Einhaltung der Vorgaben gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB kritisch zu prüfen.
Für die Prüfung, ob ein Bauvorhaben privilegiert ist und es sich um eine „Landwirtschaft“ i.S.v. § 201 BauGB handelt, sind fachlich die Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (kurz: AELF) zuständig.
Nach § 201 BauGB muss die Betätigung wirtschaftlich nachhaltig sein. Dabei kann das ernsthafte Führen eines landwirtschaftlichen Betriebs nicht nur in Gestalt eines Haupterwerbs, sondern auch in Form eines Nebenerwerbs erfolgen. Hier erfolgt die Abgrenzung zu reinen Hobbybetrieben, die nicht durch § 35 Abs. 1 Nr. BauGB privilegiert sind.
Der Wortlaut des § 201 BauGB zählt die Tierhaltung zur Landwirtschaft. Als einschränkendes Merkmal muss die Futtergrundlage der Tiere durch den landwirtschaftlichen Betrieb erzeugt werden können.
(Quelle: https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayVV_2130_0_B_12236-2)
Anwendung der gesetzlichen Merkmale auf den Betrieb von Frau Klotz
Wendet man die Merkmale einer „Landwirtschaft“ i.S.d. § 201 BauGB und die eines „Betriebes“ (s.o.) auf den Fall von Frau Klotz an, würde eine mitgezogene Privilegierung der Eselfarm nach § 201 BauGB grds. passen. Denn so betreibt die Familie seit zwei Generationen einen kleinen Bauernhof: 100 % der Futtermittel werden angebaut, gewonnene Erzeugnisse aus der Schafhaltung, Imkerei und Rinderhaltung werden verkauft.
Die Eselfarm, dient jedoch insofern unmittelbar dem landwirtschaftlichen Betrieb, als dass die Esel in der (ganz überwiegenden) Zeit, in der sie nicht als Therapietiere eingesetzt werden, die Agrarflächen be- bzw. abweiden und den Boden von Disteln, Gestrüpp und anderen Pflanzen freihalten. (Nur 1/3 der Einsatzzeit der Esel wird für die tiergestützte Pädagogik- und Therapieangebote aufgewendet)
Im Übrigen knüpft die Eseltherapie von Frau Klotz an den Betriebszweig der sog. sozialen Landwirtschaft an, da sie Reittherapien für autistische Kinder und Senioren anbietet. Der Betrieb von Frau Klotz und Herrn Gregori stellt somit quasi ein Musterbeispiel für eine erfolgreiche Diversifizierung eines kleinen landwirtschaftlichen Betriebes dar.
Frau Klotz belegte der Stiftung, dass in den 1980er Jahren der Bau einer zum Betrieb gehörenden Feldscheune vom Landratsamt genehmigt worden war. Damals wurde somit das Merkmal „landwirtschaftlicher Betrieb“ (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) bejaht und der Bau genehmigt.
„Deswegen sind wir ja auch jahrelang von einer Privilegierung unseres Betriebes ausgegangen“, schildert Frau Klotz nachvollziehbar.
Auch wenn diese Privilegierung grundsätzlich nicht dazu ermächtigt, fortan jedwede Bauten ohne Absprache mit der Gemeinde zu errichten, weil sich nach 40 Jahren die Rechtslage vor Ort selbstredend ändern kann (z.B. durch örtliche Bauvorschriften), stellt sich gleichwohl die Frage, ob das Ehepaar Klotz / Gregori realistisch davon ausgehen musste, dass sie plötzlich nicht mehr landwirtschaftlich privilegiert sein könnte.
Denn seitdem der Schwiegervater von Frau Klotz und nach Hofübernahme sodann das Ehepaar Klotz / Gregori den Hof bewirtschaftete, wurde der landwirtschaftliche Betrieb von den örtlichen Behörden nicht weiter beanstandet, so dass davon ausgegangen werden muss, dass bzgl. der landwirtschaftlichen Privilegierung gemäß § 35 Abs.1 Nr.1 BauGB, offensichtlich keine Bedenken bestanden.
Auch die Eselsfarm existierte vom Landratsamt unbeanstandet etwa 12 Jahre auf dem Grundstück.
Erst im Zuge der vom Bürgermeister initiierten Baukontrolle im Januar 2020 änderte sich dies abrupt.
Gewinn des Betriebes im Fokus für Privilegierungsentscheidung
Im Fall von Frau Klotz wurde im Zuge der baurechtlichen Beanstandungen vom Landratsamt überraschend in den Fokus gestellt, wieviel Gewinn der Betrieb des Ehepaares Klotz/Gregori erbringe, um zu beurteilen, ob eine Privilegierung als Landwirtschaft überhaupt greift.
Das Landratsamt kam hier zur Beurteilung, dass dies nicht der Fall sei. Der Betrieb erfülle nicht die Kriterien für das landwirtschaftliche Privileg, Gebäude im Außenbereich zu bauen (§ 35 BauGB). Im Übrigen beeinträchtige es die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert und verunstalte das Orts- und Landschaftsbild.
Weiterhin begründete die Behörde ihre o.g. Einschätzung damit, dass die Eheleute nicht haben nachweisen können, dass sie einen landwirtschaftlichen Betrieb führen, weshalb auch die Wohnnutzung unzulässig sei. Eine Gewinnerzielung liege, wenn überhaupt, nur im geringen Maße vor. Daher würde es sich eher um eine Hobbytierhaltung handeln und die Bauvorhaben (vorhandene Bauten) wären nicht nach § 35 Abs.1 Nr.1 BauGB privilegiert.
Das Landratsamt führte aus, dass es wohl „keinen spürbaren Einkommensbetrag als Indiz für einen dauerhaften Betrieb gebe, so dass die Arbeitsleistungen in einem Missverhältnis zu den erzielten Einkünften stünden, was wiederum für eine nicht privilegierte Liebhaberei spricht.“
Auf die Nachfrage der Stiftung beim Landratsamt, ab welchem erzielten jährlichen Gewinn das Landratsamt von einem landwirtschaftlichen Betrieb ausgehe, um ihn positiv von einer reinen Liebhaberei / Hobbytierhaltung abzugrenzen, teilte dieses mit: „Die Wirtschaftlichkeit eines Betriebs hängt dabei nicht nur vom erzielten Gewinn, sondern auch vom wirtschaftlich sinnvollen Aufwand ab, der dafür betrieben werden muss. Nicht zuletzt muss es sich dabei auch um einen im Außenbereich baurechtlich privilegierten Betrieb handeln. “
An dieser Stelle sei mit Betrachtung der Gesamtsituation folgendes kritisch angemerkt: Der Betrieb von Frau Klotz und Herr Gregori mag zwar keine „Reichtümer“ abwerfen, genügt den beiden jedoch zum Bestreiten des Lebensunterhaltes – und das bereits seit vielen Jahren.
Die unternehmerische Freiheit und damit die Entscheidung, wie man leben und die eigene Erwerbssituation gestalten möchte, hat der Staat grundsätzlich zu achten, soweit nicht eine Unterbindung zwingend erforderlich ist. Ein solches Erfordernis ist hier jedoch nicht erkennbar.
Im März 2020 erhielt das Ehepaar Klotz / Gregori jedoch ein Schreiben des Landratsamtes, in dem es aufgefordert wurde, bis Mai 2020 den Hof zu räumen und alle zugehörigen Gebäude, inklusive Wohnhaus, zu beseitigen. Andernfalls würde eine Beseitigungsanordnung nebst Bußgeld ergehen.
Gutachten von Fachbehörde befürwortet jedoch Privilegierung
Das zuständige Amt für Landwirtschaft (kurz: AELF) in Weilheim befürwortete jedoch im April 2020 in seinem vom Landratsamt geforderten Gutachten eine baurechtliche Privilegierung ausdrücklich. So ergänze die Eselfarm die übrigen Betriebszweige des Hofes (wie der Bewirtschaftung von neun Hektar Grünland oder der Haltung von Bienen, Schafen und acht Rindern). Die angebotenen therapeutischen und pädagogischen Dienstleistungen mit Nutztieren seien nur auf Basis einer Landwirtschaft und im Außenbereich möglich.
Trotz dieser eindeutigen Beurteilung der Fachbehörde zeigte sich das Landratsamt weiterhin nicht bereit, eine Privilegierung anzunehmen und erließ im Oktober 2020 eine förmliche Nutzungsuntersagung.
Schwer nachvollziehbar erscheint, warum das Landratsamt zunächst bei der Beurteilung der Frage über das Vorliegen von Privilegierungsvoraussetzungen zwingend die Einbindung der Fachbehörde verlangt, um dann – entgegen deren Ergebnis – dem Ehepaar die Eigenschaft als Landwirte wegen zu geringer Gewinnerzielung abzusprechen.
Nachträglicher Bauantrag für illegale (An-)Bauten
Herr Gregori räumte ein, dass er eine gewisse Mitschuld an der formalen rechtlichen Schieflage trage. Die nachträglich auf dem Grundstück errichteten kleinen Ställe, d.h. ein Hühnerstall sowie ein Ersatzbau – für den durch Sturmschaden zerstörten Esel- und Schafstall von 1945, den er um 20 Meter westlich versetzt hatte – entstanden ohne Kenntnis der Baubehörde.
Da die entsprechenden Anträge jedoch grundsätzlich auch im Nachhinein gestellt und damit die Unzulässigkeit durch Erteilung einer Baugenehmigung geheilt werden können, stellte das Ehepaar, nach vorheriger Rücksprache mit dem Landratsamt am 19.01.2021 einen Bauantrag für die o.g. Anbauten.
Für die Erteilung einer Baugenehmigung (und damit nachträglichen Heilung der Mängel) wäre jedoch wiederum die grundsätzliche Privilegierung notwendig, die nach Ansicht des Landratsamtes jedoch nicht vorlag. Daher lehnte das Landratsamt den nachträglichen Bauantrag ab und forderte den Rückbau bzw. Abriss, obwohl das Amt für Landwirtschaft auch in einer zweiten Stellungnahme erneut das nach fachbehördlicher Ansicht gegebene Vorliegen eines landwirtschaftlichen Betriebes hervorhob.
Jedoch monierte das Landratsamt auch, dass nicht nur für die o.g. Anbauten, sondern auch für das Wohnhaus keine förmliche Baugenehmigung vorläge, es somit ebenfalls ein illegaler Schwarzbau sei.
Die erfolgte Nutzungsuntersagung des Wohnhauses ist die Konsequenz des vom Landratsamt verneinten Vorliegens eines landwirtschaftlichen Betriebes: Denn wenn dieser nicht vorliegt und die Vorhaben (hier: Bauten wie Ställe, Mistlege, Wohnhaus) somit ihm nicht „dienen“ kann (§ 35 Abs.1 Nr.1 BauGB), sind diese unzulässig.
Zum Wohnhaus sei ausgeführt, dass dieses im Jahr 1945 von einem Kriegsrückkehrer errichtet und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit aufgrund der zum damaligen Zeitpunkt unmittelbar nach Kriegsende herrschenden Umstände kein formelles Baugenehmigungsverfahren durchlaufen wurde.
Als Frau Klotz‘ Schwiegervater den Hof nebst Wohnhaus erwarb, hieß es nicht nur im Notarvertrag „Wohnhaus mit Hofraum und Wiese“, auch im Grundbuch ist für die betreffenden Flurstücke neben „Hofraum“ und „Wiese“ ein „Wohnhaus“ vermerkt. Das Wohnhaus war somit zumindest nicht behördlich unbemerkt auf dem Grundstück entstanden.
Über 70 Jahre wurde es von den Behörden geduldet, ebenso wie die landwirtschaftliche Nutzung inkl. Tierhaltung. Auch wenn die praktische Duldung nicht zu einer bspw. über Vertrauensschutz herleitbaren Genehmigung führt, wäre es wünschenswert, wenn in derartigen Fällen bei der behördlichen Entscheidung ob und welche Maßnahmen ergriffen werden (müssen), die Aspekte Erforderlichkeit und Notwendigkeit eine stärkere Gewichtung erfahren, um bei Herstellung eines formal rechtmäßigen Zustandes auch die Interessenlage der – nach Jahrzehnten vollkommen überraschten – Eigentümer zu berücksichtigen.
Festgestellte Erschließungsmängel
Für Bauvorhaben im Außenbereich, ist wie eingangs ausgeführt, nach § 35 BauGB auch die Sicherung der Erschließung notwendig. Hiermit ist der Anschluss des Grundstücks an Versorgungsnetzwerke gemeint, wie insbesondere Wasser und Abwasser. Bei den Baukontrollen wurden auf dem Hof von Frau Klotz und Herrn Gregori Mängel bei der Abwasserentsorgung festgestellt: Es würde an einer Kläranlage fehlen, die das Wasser angemessen reinige. Weiterhin würde Regenwasser von der Mistlege ungefiltert in den Boden gelangen.
Zur Beseitigung der behördlich festgestellten Erschließungsmängel reichten Frau Klotz und Herr Gregori im November 2020 einen Abwasser-Sanierungsplan bei den zuständigen Behörden ein.
Der Genehmigung und Umsetzung des eingereichten Plans stand jedoch – wie auch den nachträglichen Bauanträgen für die Anbauten – entgegen, dass nach Ansicht der Behörden die Eigenschaft eines landwirtschaftlichen Betriebes fehle und es damit an einem für den Außenbereich privilegiertem Vorhaben mangele.
Die Bereitschaft von Frau Klotz und ihrem Mann, die behördlich festgestellten Mängel zu beseitigen, wurde somit faktisch dadurch „blockiert“, dass hierdurch nach Auffassung der Behörden kein legalisierter Zustand erreicht worden wäre, da die Eigenschaft als landwirtschaftlicher Betrieb fehle.
Gewichtung der beeinträchtigten öffentlichen Belange?
Wie eingangs ausgeführt, dürfen bei Bauvorhaben im Außenbereich auch keine öffentlichen Belange entgegenstehen. In § 35 Abs.3 Nr. 1-8 BauGB sind derartige Belange aufgezählt, jedoch nicht abschließend.
Im Fall von Frau Klotz und ihrem Mann, sah das Landratsamt öffentliche Belange durch die Nutzung des Grundstückes (Bauernhof mit Wohnhaus, Anbauten / Ställen für die Tiere, Betrieb Eselfarm) beeinträchtigt.
So würde die Nutzung dem Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes und dem Verschlechterungsverbot nach der Fauna-Habitat Richtlinie (FFH-RL) widersprechen.
Ziel der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH- Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen) ist „die Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten.“ Als Gefährdungspotential wurden hier nach entsprechenden Ausführungen des Landratsamtes vom Bayerischen Verwaltungsgericht München Ende Dezember 2020 die Mängel in der Abwasserentsorgung gesehen. Diese war das Ehepaar Klotz / Gregori jedoch bereit zu beheben und reichte hierfür noch vor der Entscheidung des Gerichts bei der zuständigen Behörde einen Abwassersanierungsplan ein (s.o.). Inwiefern der Betrieb der kleinen Landwirtschaft darüber hinaus den Erhalt der natürlichen Lebensräume wild lebender Tiere und Pflanzen gefährde, führt das Gericht darüber hinaus nicht aus.
Als weitere beeinträchtigte öffentliche Belange führte das Landratsamt aus, dass die Auswirkungen des Betriebes der Eselfarm (Besucherverkehr) nicht mit den Entwicklungszielen und -aufgaben der Gemeinde vereinbar seien.
Außerdem seien die baulichen Anlagen exponiert an einem Höhenrücken gelegen, was andere Bauinteressenten zur Nachahmung veranlassen und so die schützenswerte Landschaft noch weiter beeinträchtigen würde.
Wer sich jedoch die sehr weitläufige Umgebung des Hofes ansieht, kann erkennen, dass im gesamten Umkreis keine Verbauung droht. Zwar hat sich der Betrieb von Frau Klotz und Herrn Gregori über die Jahre aufgrund der errichteten Anbauten erweitert, jedoch sind ringsum auf den weiten Flächen keine neuen Gebäude hinzugekommen, die befürchten lassen, dass hier in Kürze Investoren nach Bauland stieren – zumal dies im Außenbereich sowieso nicht möglich wäre, sofern die Voraussetzungen des § 35 BauGB nicht erfüllt wären.
Bei der Gewichtung öffentlicher Belange muss die Behörde jedoch beachten, dass bei einem privilegierten Vorhaben das besondere Gewicht der gesetzgeberischen Entscheidung, dieses Vorhaben im Außenbereich zuzulassen, angemessen zu berücksichtigen ist.
Das privilegierte Vorhaben überwindet demnach regelmäßig sonstige im Außenbereich berührte öffentliche Belange. (Quelle: https://www.juracademy.de/baurecht-bayern/entgegenstehen-oeffentlicher-belange.html)
Dies bedeutet, dass wenn eine Privilegierung für den Außenbereich besteht (hier: landwirtschaftlicher Betrieb, dem die Bauten dienen), öffentliche Belange zurückzutreten haben.
Da jedoch die Baubehörde die Privilegierung (landwirtschaftlicher Betrieb inkl. diesem dienende Nutzung) gerade nicht sah, fielen die – nach jahrzehntelanger unbehelligter Nutzung in unveränderter Art – nun nach Ansicht der Behörden beeinträchtigten öffentlichen Belange schwer ins Gewicht und begründeten die ergangene Nutzungsuntersagung.
Problemanfälliges Baurecht
Wie die Stiftung aus zahlreichen Praxisfällen unternehmerischer Menschen aus ganz Deutschland weiß, ist der Baubereich grundsätzlich besonders problemanfällig, u.a. weil im Baurecht zahlreiche mögliche Konflikte im Genehmigungsverfahren zu antizipieren sind.
Natürlich muss bei der Entscheidung über eine Privilegierung im Sinne des § 35 Abs.1 BauGB zwischen Hobbytierhaltung und landwirtschaftlichen Betrieb abgegrenzt werden. Denn Sinn und Zweck der Abgrenzung ist die Verhinderung von Missbrauch. Ansonsten wäre unter dem Anschein eines landwirtschaftlichen Betriebs das Wohnen im Außenbereich möglich, was bei Massenauftreten zweifelsfrei zu einer Zersiedlung der Landschaft führen würde. Dies würde dem Schutz des „Außenbereichs“ zuwiderlaufen.
Im hier vorliegenden Fall jedoch von einer Hobbytierhaltung auszugehen und die Eigenschaft einer „Landwirtschaft“ zu verneinen, obwohl die Familie Gregori bzw. das Ehepaar Klotz / Gregori seit Jahrzehnten durch Bodenbewirtschaftung und Tierhaltung – trotz geringer Gewinnspanne – Beiträge zu ihrem Lebensunterhalt generiert, vermag hier nicht zu überzeugen.
Weiterhin steht der Einordnung einer Hobbytierhaltung wohl entgegen, dass der Betrieb von Frau Klotz und Herrn Gregori nicht nur ein zertifizierter Bio-Betrieb ist, sondern auch Agrarsubventionen (Betriebsprämie und Zahlungen aus der Förderung von Agrarumweltmaßnahmen) erhält.
Auch wenn von den Eheleuten Klotz/Gregori in der Vergangenheit keine Bauanträge für die o.g. Anbauten gestellt wurden, hinterlässt das Vorgehen der Behörde, den seit 40 Jahren existierenden Betrieb zu schließen, dass sich ebenfalls seit zwei Generationen auf dem Grundstück befindliche Wohnhaus zu räumen, Anbauten entfernen zu lassen und die Eselfarm nicht mehr zuzulassen, ein massives Störgefühl bezüglich der Notwendigkeit dieser Maßnahmen.
Auch das Verhalten des Landratsamtes, Frau Klotz zunächst nachträglich Bauanträge und Abwassersanierungskonzepte erstellen und einreichen zu lassen, um dann diese mit der Begründung, dass kein landwirtschaftlicher Betrieb vorläge, abzulehnen, wirkt nicht nur fraglich, sondern regelrecht schikanös.
Menschen, die seit den 1980er Jahren eine überschaubare Landwirtschaft betreiben, vorzuhalten, ihr Betrieb werfe zu wenig Gewinn ab, um als landwirtschaftlicher Betrieb zu gelten, erscheint von Seiten der handelnden Behörde wenig lösungsorientiert – zumal der Blick auf den Einzelfall fehlte: Bei dem Betrieb von Frau Klotz handelt es sich nicht nur um eine soziale Landwirtschaft, sondern auch um ein Diversifikationsunternehmen, welches von verschiedenen landwirtschaftlichen Einnahmequellen gespeist wird.
Unabhängig davon, dass im Fall der Eheleute von den zuständigen Behörden völlig intransparent kommuniziert wurde, ab welchem erzielten jährlichen Gewinn ein landwirtschaftlicher Betrieb überhaupt vorliegen würde, schienen auch die Pläne des Paares, den landwirtschaftlichen Betrieb zukünftig weiter auszubauen (u.a. Ausbau Zucht der Murnau-Werdenfelser Rinder) in der Bewertung für oder gegen eine Privilegierung nicht angemessen berücksichtigt worden zu sein.
Zunächst erfolgloses Engagement zum Erhalt des Betriebes
Das Ehepaar bat mehrere bayerische Landtagsabgeordnete um Unterstützung. Auch der ehem. Staatsminister Dr. Thomas Goppel unterstützte das Ehepaar, da er wie auch das AELF der Ansicht war, dass es sich sehr wohl um einen „landwirtschaftlichen Betrieb“ handele, „von dem die Eheleute auf Dauer leben wollen“.
Nach Erhalt der förmlichen Nutzungsuntersagung setzten sich Frau Klotz und ihr Mann im Eilverfahren vor dem zuständigen Verwaltungsgericht zur Wehr, blieben jedoch erfolglos, weil die Gerichte an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsbescheides keine Zweifel hatten und sich weitestgehend den Ausführungen des Landratsamtes anschlossen. Auch das Beschwerdeverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof München vom 11. Januar 2021 endete mit demselben Ergebnis: Das Landratsamt müsse das Gutachten das Landwirtschaftsamtes, wonach es sich um einen landwirtschaftlichen Betrieb handele, zwar beachten, aber nicht befolgen.
Das Verfahren wurde zunächst ruhend gestellt, da sich eine Arbeitsgruppe um den ehem. Staatsminister Dr. Thomas Goppel gebildet hatte, der sich um eine außergerichtliche Einigung mit den Parteien bemühte.
Eine von Frau Klotz initiierte Unterschriftenaktion mit über 7300 Unterstützern (zu denen auch Kommunalpolitiker und auch Prominente gehörten, wie bspw. der in Tutzing wohnhafte Musiker Peter Maffay, der den Betrieb von Frau Klotz seit vielen Jahren kennt und ihr Engagement, wie viele andere Einwohner Pähls, sehr schätzt) führte dazu, dass auch der Petitionsausschuss des Bayerischen Landtags den Fall untersuchte.
Im Ergebnis wurde die Petition vom zuständigen Ausschuss des bayerischen Landtages zwar abgelehnt, jedoch mit der „Maßgabe“, man möge den Betrieb erhalten.
Interesse von Landespolitik und Presse zeigt Wirkung: Landratsamt bietet Vergleichsvertrag an
Das ausdauernde Engagement von Frau Klotz und insbesondere die zahlreichen kritischen Berichterstattungen regionaler und überregionaler Medien zeigten jedoch doch noch Wirkung: Im Oktober 2022 bot das Landratsamt einen Vergleichsvertrag an, den Frau Klotz und ihr Ehemann schließlich unterschrieben. In dem 23-seitigen Dokument ist geregelt, dass Frau Klotz und Herr Gregori ihre Landwirtschaft lebenslang weiterführen dürfen, wenn sie einen Teil der Gebäude abreißen und zahlreiche Auflagen erfüllen.
Bei einem Verstoß gegen die verhängten Auflagen und Einschränkungen kann die Duldung widerrufen werden. So dürfen sie die tägliche Betriebszeit von 8 bis 19 Uhr nicht überschreiten und pro Jahr sind nur fünf Abendwanderungen mit Eseln nach Anmeldung beim Jagdpächter gestattet. Im Sommer sind ausnahmsweise vier Veranstaltungen nach vorheriger Anzeige bei der Bauaufsicht bis 20 Uhr zulässig. Das Wohnhaus im alpenländischen Stil darf (endgültig) nicht mehr bewohnt, sondern allenfalls als Schutzhütte genutzt werden.
Außerdem wurden eine Arbeitshütte (in der Frau Klotz u.a. Zaumzeug für die Esel bereithielt) und ein historischer Baumstadel, der als Lager für Zaunmaterial diente, Ende März 2023 beseitigt.
Die Stallungen für Esel und Schafe sowie die Mistlege durften erhalten bleiben.
Auf die entsprechende Nachfrage der Stiftung beim Landratsamt teilte dieses zu den im Vergleichsvertrag festgelegten Beschränkungen der Besuchszeit und der Anzahl der jährlichen Veranstaltungen der Eselfarm mit: „(…) bei abgeschieden im Außenbereich liegenden Gebäuden soll eine durch intensivere Nutzung verursachte Störung der Umgebung vor allem in der Nachtzeit aus naturschutzfachlichen Gründen (etwa im Interesse der Wildtiere) vermieden werden. Die Lage in einer FFH-Fläche oder einem Landschaftsschutzgebiet können dafür maßgeblich sein. (…) Die mögliche Zahl von Veranstaltungen richtet sich nach den Vorgaben des Natur- und Immissionsschutzes.(…) Ebenso spielt die Erschließung eine wesentliche Rolle, die Verkehrsanbindung muss dafür geeignet sein.“
Dass die Behörden– wenn auch erst nach über 2 Jahren – letztlich doch noch eine Entscheidung trafen, die zum Erhalt des Betriebes führte, bleibt im Ergebnis positiv. Auch wenn formal eine Legalisierung durch den Vergleichsvertrag erfolgt ist, werden die Zügel durch die erteilten Auflagen recht straff gezogen, was dem Ehepaar Klotz / Gregori die Arbeit auf dem Hof erschwert.
Bedenkt man, dass sich allein die sommerlichen Eselwanderungen durch die Auflagen auf ein Minimum reduzieren – von zuvor um die 20 bis 30 Veranstaltungen auf nunmehr 5 pro Jahr – ist ein wirtschaftlicher Verlust im Grunde vorprogrammiert. Auch, dass Frau Klotz nun drei Wochen im Voraus bei der Bauaufsicht die Abendveranstaltungen (Eselwanderungen) anmelden solle, sei für sie erschwerend, da viele ihrer Kunden häufig nach deutlich kurzfristigeren Terminen fragen. Diese Anfragen könne sie sodann aufgrund der einzuhaltenden Anmeldefrist von drei Wochen nicht mehr bedienen.
Die Folgen des behördlichen Agierens waren für Frau Klotz immens: Außer Nerven habe Frau Klotz das Verfahren um die Beseitigungsanordnung nach eigenen Angaben fast 100 000 Euro gekostet, vor allem Anwalts-, Gutachter- und Gerichtskosten.
Frau Klotz fühlt sich ausgelaugt, wenngleich durch den Vertrag das jahrelange Tauziehen ein Ende zu haben scheint.
Dennoch bleibt für den kritischen Betrachter die Frage offen, aus welchem Grund über zwei Jahre lang von den Behörden darauf beharrt wurde, dass der Betrieb mangels Eigenschaft einer Landwirtschaft nicht privilegiert und daher im Außenbereich unzulässig sei und nun letztlich diese Kernfrage per Vergleich vom Tisch ist.
Der geschlossene Vergleichsvertrag zeigt, dass den Behörden von vornherein durchaus ein Ermessensbereich zur Verfügung stand, dieser nur leider erst sehr spät genutzt wurde.
Der Fall von Frau Klotz zeigt beispielhaft neben dem in der Praxis verbreiteten Spannungsfeld „Bauen im Außenbereich“, dass Behörden auch für Betroffene unerwartet einen seit Jahrzehnten existierenden Betrieb unter die Lupe nehmen und drastische Folgen auslösen können und macht hier Verbesserungsbedarf sichtbar: Denn eine unzureichende Nachvollziehbarkeit von behördlichem Handeln führt zu geringer Akzeptanz und befördert erheblichen Verdruss.
Eine Problemlösung unter verhältnismäßiger Abwägung zwischen den Folgen für die Betroffenen und der Durchsetzung der gesetzgeberischen Ziele wäre stets wünschenswert. Ebenso, dass die Verwaltung ihr Handeln (idealerweise laufend) überprüft.
Frau Klotz hat mit ihrem Fall nicht nur bürokratische Hürden und Verbesserungsbedarf sichtbar gemacht, sondern auch verdeutlicht, dass es sich im Ergebnis durchaus lohnen kann, Verwaltungshandeln nicht still hinzunehmen.
Stand der Fallbearbeitung: 06.07.2023
