Jungunternehmerin muss Gastraumfläche ihres Cafés verkleinern – keine Abweichung bei Durchsetzung der Regensburger Stellplatzsatzung
Hannah Mauritz ist 26 Jahre jung und betreibt als Konditormeisterin ein kleines Café mit Verkaufstheke am Rande der Fußgängerzone der historischen Regensburger Altstadt. Ihre eingetragene Konditorei ist eine von 13 im Regensburger Stadtgebiet. Bis zu 15 Kuchen und Torten backt Frau Mauritz pro Tag.
Nachdem Frau Mauritz zunächst im oberpfälzischen Auberbach ihre Ausbildung zur Konditorin absolvierte, folgte der Meisterkurs in Berlin, den sie im Jahr 2017 – mit gerade 20 Jahren als jüngste Meisterin erfolgreich abschloss . Im Sommer 2021 wagte sie den Schritt in die Selbständigkeit und zog von Berlin nach Regensburg.
Ein kleines Café mit Konditorei inmitten der Regensburger Altstadt…
Das Café von Frau Mauritz liegt in der Regensburger Altstadt, die sich durch kleine Gassen auszeichnet. Es liegt in einem verkehrsberuhigten Bereich, in unmittelbarer Nähe beginnt die Fußgängerzone und ist sehr gut durch die öffentlichen Verkehrsmittel der Stadt erschlossen (Bushaltestelle in 140 m Entfernung).
§ 3 Herstellungspflicht für Stellplätze
Werden bauliche Anlagen sowie andere Anlagen, bei denen ein Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, errichtet, sind Stellplätze für Kfz und Fahrräder in ausreichender Zahl und Größe sowie in geeigneter Beschaffenheit herzustellen. Bei Änderungen oder Nutzungsänderungen von Anlagen sind Stellplätze für Kfz und Fahrräder in solcher Zahl und Größe herzustellen, dass die Stellplätze, die durch die Änderung zusätzlich zu erwartenden Kfz und Fahrräder aufnehmen können. (…)
Nach der Nutzungsänderung galt nicht mehr die zuvor für das Einzelhandelsgeschäft festgesetzte und auch vorhandene Anzahl an Stellplätzen (ein Stellplatz pro 30 m2 Ladenfläche), sondern nach der neuen Eingruppierung als Gaststätte, die Herstellungspflicht für einen Pkw-Parkplatz pro 7 m2 Gastraumfläche (§ 4 Abs.1 i.V.m. Anlage 1 Punkt 6.1 der Stellplatzsatzung der Stadt Regensburg). Dies bedeutete für Frau Mauritz, dass sie (formal) insgesamt zwei Stellplätze herzustellen hatte, um ihr Geschäft eröffnen zu können. Ein Stellplatz war bereits vorhanden, ein weiterer fehlte Frau Mauritz jedoch.
Bemühungen um weiteren Stellplatz schlagen fehl – Stadt bleibt bei restriktiver Entscheidungspraxis
Frau Mauritz bemühte sich sehr, der Forderung der Stadt Regensburg nach einem weiteren Stellplatz nachzukommen, jedoch vergeblich: Das Kaufen eines Anwohnerparkplatzes war nicht umsetzbar, das Mieten eines Parkplatzes im nächstgelegenen Parkhaus war auch keine Option, da dieses zu weit vom Café entfernt lag (500 m entfernt).
Auch eine Ablöse der Stellplätze war nicht umsetzbar, denn gemäß § 7 Abs. 2 StS ist die Ablöse bei Gaststätten innerhalb der Zone, in der Frau Mauritz‘ Café liegt, nicht zulässig.
In der Zeit ihrer Bemühungen teilte Frau Mauritz eine Sachbearbeiterin vom Bauordnungsamt bereits mit, dass die Stellplatzsatzung, die in den 1970er Jahren entstand, zwar in Kraft und zu befolgen sei, die darin befindlichen Regeln in Anbetracht der Entwicklung der letzten Jahre (Altstadt als Fußgängerzone großteils für private Pkws gesperrt, durch ÖPNV gut erschlossen, Umweltschutz als politisches Ziel u.v.m.) zum Teil leider nicht mehr zeitgemäß wären.
Nachdem Frau Mauritz‘ oben genannten Bemühungen um einen zweiten Stellplatz fehlschlugen, kontaktierte sie im Juli 2021 das Bauordnungsamt der Stadt Regensburg und bat darum, einen Lösungsweg zu finden.
Von der Stadt Regenburg erhielt sie am 21.07.2021 per E-Mail die Antwort, dass aufgrund der in der Stellplatzsatzung vorgeschriebenen Anzahl an herzustellenden Stellplätzen für Ladenfläche (1 Stellplatz bei 30 m2) und Gaststättenfläche (1 Stellplatz pro 7 m2) „(…) regelmäßig von einem zusätzlichen Stellplatzbedarf bei dieser Nutzungsänderung ausgegangen werden müsse“.
Weiterhin teilte das Bauordnungsamt mit: “Ich muss Ihnen leider mitteilen, dass Ausnahmen davon nicht zugelassen werden können, da eine Vielzahl von ähnlichen Anfragen und Anträgen gleichlautend beantwortet bzw. verbeschieden worden sind.“
Ausführung dahingehend, ob bei den „ähnlichen Anträgen“ die Geschäfte ebenso in der Fußgängerzone lagen wie bei Frau Mauritz Geschäft oder, ob bei diesen Anträgen behördlich ermittelt wurde, dass der Stellplatzbedarf durch die Nutzungsänderung tatsächlich gestiegen sei, tätigt die Behörde leider nicht.
Als Lösungsvorschlag nannte das Bauordnungsamt in seiner E-Mail: „Ich empfehle Ihnen, über eine Mischnutzung von Verkauf mit untergeordneter Gaststättenfläche (Imbiss) nachzudenken. Diese Kombination kann dazu führen, dass kein zusätzlicher Stellplatzbedarf anfällt (…). Ein Bauantrag für diese Nutzungsänderung ist aber in jedem Fall notwendig.“
Frau Mauritz hatte einen Architekten mit der Prüfung des Nutzungsänderungsverfahrens beauftragt, dessen Prüfungsergebnis dahingehend lautete, dass selbst die vom Bauordnungsamt vorgeschlagene „Lösung“ als Mischnutzung nur zur Reduzierung des Stellplatzbedarfes führen würde, wenn die Gastraumfläche entsprechend verkleinert werden würde.
Um dennoch ihre Konditorei mit den geplanten acht Tischen eröffnen zu können, schrieb Frau Mauritz sogar der Regensburger Bürgermeisterin an, mit der Bitte ihr eine Ausnahme zu gewähren. Auch dies führte leider nicht zum Erfolg.
Mangels zweiten Stellplatzes muss Gründerin Gastraumfläche verkleinern
Da die Stadt Regensburg Frau Mauritz mitteilte, dass der eine vorhandene Stellplatz nur ausreicht, wenn ihre Gastraumfläche maximal 11 Quadratmeter beträgt (egal, ob als Imbiss oder Gaststätte mit Verkauf) und all ihre getätigten Bemühungen ins Leere liefen, sah sich die Jungunternehmerin nicht anders zu helfen: Sie verkleinerte ihre Gastraumfläche entsprechend der Vorgabe und stellte nur vier (von acht möglichen) Tischen zur Bewirtung ihrer Cafégäste auf.
Da Frau Mauritz‘ vielfältige Bemühungen fehlschlugen, sie jedoch ihr Gründungsvorhaben nicht verwerfen wollte, stellte sie den Nutzungsänderungsantrag in der Form, wie es ihr das Bauordnungsamt – im Hinblick auf Genehmigungsfähigkeit mit einem Stellplatz – vorgegeben hatte: Nutzungsänderung von Verkaufsfläche zu Konditorei mit untergeordnetem Gastraum mit einer Fläche von 11 m2 mit 11 Gastplätzen als Schankwirtschaft mit Imbissabgabe.
Die Genehmigung (nur mit Berücksichtigung des Altstadtbonusses) erhielt Frau Mauritz in Form eines Nutzungsänderungsbescheids vom 29.10.2021 und konnte im Anschluss ihren Laden eröffnen.
„Meine Gäste fragen immer wieder, warum ich so wenige Tische habe.
Dann muss ich erklären, dass ich nicht mehr Platz nutzen darf“
(Hannah Mauritz)
Fehlende Einzelfallbetrachtung durch Behörden
Bei diesem Ergebnis bleibt jedoch ein Störgefühl zurück, da hier der Eindruck entsteht, dass sich von Seiten der Behörden nicht hinreichend bemüht wurde, ein zwar rechtmäßiges, aber dennoch lösungsorientiert „gutes“ Ergebnis zu erzielen, sondern vielmehr an „gewohnter“ (restriktiver) Entscheidungspraxis festgehalten wurde, ohne den Einzelfall angemessen zu berücksichtigen.
Grundsätzlich kann jede Kommune eine Stellplatzsatzung als örtliche Bauvorschrift erlassen. Das Ziel einer Stellplatzsatzung ist eine Entlastung des öffentlichen Straßenraums vom ruhenden Verkehr durch Stellplätze im privaten Raum. Die Stellplatzsatzung ist daher in engem Zusammenhang mit dem kommunalen Parkraummanagement zu betrachten.
Die Richtzahlen für Stellplätze beziehen sich in Stellplatzsatzungen jeweils auf ein bestimmtes Nutzungsmaß, beispielsweise auf die Anzahl der Wohneinheiten und können je nach Gemeindegebiet oder Qualität der ÖPNV-Erschließung variieren. Es sollte auch die Möglichkeit bestehen, dass durch Einzelfallermittlungen der tatsächliche Bedarf ermittelt wird, wenn offensichtliche Differenzen zwischen den pauschal ermittelten und dem tatsächlichen Bedarf bestehen (Quelle: https://www.mobilikon.de/instrument/stellplatzsatzung).
Vergleicht man die Stellplatzsatzung von Regensburg mit anderen bayerischen Städten, die ebenfalls eine historische (verkehrsberuhigte) Altstadt haben (hier am Beispiel Nürnberg und Bamberg), so fällt auf, dass der Regelungsgehalt in den Stellplatzsatzungen sehr ähnlich gefasst ist. So wird bspw. in allen drei Satzungen der sog. „Altstadtbonus“ gewährt: wegen der anzunehmenden guten Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln ist der aus den Richtzahlen errechnete Stellplatzbedarf um 20 % zu verringern. Vom fiktiven Stellplatzbestand ist ebenfalls ein Abzug von 20 % vorzunehmen.
Hierdurch wird der guten Erreichbarkeit mit dem ÖPNV Rechnung getragen und sicherlich auch dem Lebensumstand, dass die meisten Besucher des historischen Stadtkerns – in welchem der Kfz-Verkehr großteils beruhigt und teilweise auch ausgeschlossen ist – nicht erwarten, im öffentlichen Straßenraum ihren Pkw abstellen zu können, sondern eher Parkhäuser o.ä. nutzen.
Im Fall von Frau Mauritz sind – nach Gewährung des „Altstadtbonus“ – für eine Gastraumfläche mit acht Tischen, zwei Stellplätze herzustellen: Einer mehr, als es dem zuvor dort gelegenen Einzelhandelsgeschäftes auferlegt wurde. Dies entspricht den rechnerisch ermittelten Richtzahlen nach der Anlage zur Stellplatzsatzung. Aber wie sieht es mit dem tatsächlichen (zu erwartendem) Bedarf aus?
Bei der von Seiten der Stadt kommunizierten „Lösung“ ist nicht erkennbar, dass die tatsächlichen Gegebenheiten und Umstände einzelfallorientiert geprüft und berücksichtigt wurden:
Kommen denn seit Umnutzung des Geschäftes von Einzelhandel zu Café tatsächlich mehr Kunden von Frau Mauritz (nicht grds. Besucher der Stadt) mit dem Pkw, obwohl zweifellos bekannt ist, dass das Geschäft unmittelbar an der für den Verkehr gesperrten Regensburger Fußgängerzone liegt?
Genau dies schreibt jedoch § 3 der Stellplatzsatzung vor (vgl. S.2): „(…) Bei Änderungen oder Nutzungsänderungen von Anlagen sind Stellplätze für Kfz und Fahrräder in solcher Zahl und Größe herzustellen, dass die Stellplätze, die durch die Änderung zusätzlich zu erwartenden Kfz und Fahrräder aufnehmen können. (…)“
Das Bauordnungsamt hat lediglich kommuniziert, dass aufgrund des in der Stellplatzsatzung vorhandenen zahlenmäßigen Unterschiedes bei herzustellenden Stellplätzen bei Laden- und Gastraumfläche regelmäßig von einem zusätzlichen Bedarf bei derartigen Nutzungsänderungen ausgegangen werde.
Eine Prüfung des Einzelfalls erfolgte offenkundig nicht.
Dabei eröffnet die Stellplatzsatzung nicht nur diese Möglichkeit, sondern schreibt dies sogar explizit vor:
§ 5 Ermäßigung und Erhöhung der Anzahl erforderlicher Stellplätze
(1) Die nach § 4 ermittelte Anzahl erforderlicher Stellplätze kann ermäßigt oder erhöht werden, wenn ein deutliches Missverhältnis zwischen dem aus den Richtzahlen rechnerisch ermittelten und dem tatsächlich zu erwartenden Bedarf besteht. (…)
Bei der Entscheidung der Behörde verbleibt eher der Eindruck des Anlegens einer „Schablone“, die bei einer bestimmten Gastraumfläche automatisch – und nicht anhand des tatsächlich zu erwartenden Bedarfs von einer seit den 70er Jahren bezifferten Anzahl an zu stellenden Stellplätzen ausgeht.
Neben der oben dargestellten konkreten Möglichkeit, anhand des tatsächlichen Bedarfes Ausnahmen von der Herstellungspflicht für Stellplätze zuzulassen, eröffnet die Stellplatzsatzung der Stadt Regensburg auch eine weitere allgemeine Möglichkeit der Abweichungen in § 11 der StS.
§ 11 Abweichungen
Die Stadt Regensburg kann unter den Voraussetzungen des Art. 63 BayBO Abweichungen zulassen.
Art. 63 BayBO Abweichungen
Die Bauaufsichtsbehörde kann Abweichungen von Anforderungen dieses Gesetzes und auf Grund dieses Gesetzes erlassener Vorschriften zulassen, wenn sie unter Berücksichtigung des Zwecks der jeweiligen Anforderung und unter Würdigung der öffentlich-rechtlich geschützten nachbarlichen Belange mit den öffentlichen Belangen, insbesondere den Anforderungen des Art. 3 Satz 1 vereinbar sind;(…)
Art. 3 BayBO Allgemeine Anforderungen
Bei der Anordnung, Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung, Instandhaltung und Beseitigung von Anlagen sind die Belange der Baukultur, insbesondere die anerkannten Regeln der Baukunst, so zu berücksichtigen, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben und Gesundheit, und die natürlichen Lebensgrundlagen nicht gefährdet werden.
Dass sich die Stadt Regensburg mit dieser Möglichkeit, im vorliegenden Fall eine Abweichung zuzulassen, auseinandergesetzt hat, ist leider ebenfalls nicht erkennbar.
Grundsätzlich ist die der Stiftung nicht unbekannte Praxis von Behörden, bei Antragstellenden im Vorfeld darauf hinzuwirken, dass deren Anträge so gestellt werden, dass kein Begründungsaufwand von Seiten der Behörden entsteht, nicht unbekannt. Auch wenn dies arbeitserleichternd und verfahrensbeschleunigend wirken mag, führt es doch dazu, dass im Bescheid nicht mehr erkennbar und gerichtlich überprüfbar ist, ob und vor allem in welchem Umfang die Behörde ihr Ermessen sachgerecht ausgeübt hat.
Wenn jedoch in einer Verordnung bereits erkennbar davon ausgegangen wird, dass die Anwendung der Regelungen im Ergebnis zu einem Missverhältnis führen können und für derartige Fälle Berücksichtigungs- und Abweichungsmöglichkeiten vorsieht (vgl. §§ 3, 5 Abs.1 StS), ist es umso enttäuschender, wenn die Verwaltung von diesen keinen Gebrauch macht.
Denn die Aussagen „wir gehen regelmäßig davon aus“ und „wir haben bei ähnlichen Anträgen immer so entschieden“ führen unweigerlich dazu, dass der Eindruck entsteht, nicht einzelfall- und lösungsorientiert entscheiden zu wollen, was wiederum zu geringer Akzeptanz und Frust bei den Betroffenen führt.
Jungunternehmerin ausgebremst
Trotz Einschränkungen aufgrund der zum Gründungszeitpunkt herrschenden Corona-Pandemie hatte sich Frau Mauritz zur Gründung entschlossen und hierbei zahlreiche, zu diesem Zeitpunkt herrschende Unwägbarkeiten und Einschränkungen in Kauf genommen. Sie entschloss sich, mutig und zuversichtlich in die Zukunft zu schauen und vertraute auf ihr Können, ihr Konzept und die vielversprechende Lage ihres Geschäftes: am Fuße der historischen Altstadt, mit vielen flanierenden Anwohnern, Studenten und Touristen.
Wie Frau Mauritz berichtet, stellte sie im Frühjahr 2022 bei der Stadt einen Antrag auf Genehmigung von Freisitzfläche vor ihrem Geschäft. Auch diesen erhielt sie nur mit der Maßgabe genehmigt, dass dieser kleiner sein müsse als der Innenbereich, da sie sonst einen zweiten Stellplatz für ihre Kunden herstellen müsse.
Die Stadt bleibt also bei ihrem bisherigen Vorgehen: Das Gewerbe und die Quadratmeterzahl der Fläche lösen eine fixe Anzahl an herzustellenden Stellplätzen aus. Ob tatsächlich mehr Stellplätze benötigt werden, bleibt ungeprüft und unberücksichtigt.
Durch das schablonenhafte Beharren der Stadt, keine Abweichungen vom Stellplatzschlüssel zuzulassen, musste Frau Mauritz ihr Konzept ändern, indem sie ihren vorhandenen Gastraum nur noch eingeschränkt nutzt und dadurch geplante Umsätze einbüßt – nur damit sie keinen zweiten Stellplatz herstellen muss.
Von der Stadt Regensburg wäre hier aufgrund des vorhandenen Ermessensspielraumes eine andere Entscheidung nicht nur im Sinne eines positiven Gründerklimas wünschenswert gewesen.
Denn es erscheint naheliegend, dass das Ergebnis im Kontext des durch die Stellplatzsatzung verfolgten Ziele nicht zwingend notwendig war, sondern dass vielmehr eine einzelfallorientierte Entscheidung – nämlich dem tatsächlichen, durch den Betrieb des Geschäftes von Frau Mauritz, zu erwartenden und bestehenden Bedarf an Stellplätzen – zu einem besseren und auch rechtlich vertretbaren Ergebnis geführt hätte.
Der Fall von Frau Mauritz veranschaulicht in beispielhafter Weise schablonisiertes Verwaltungshandeln und die häufig geringe Motivation der Behörden, eine zur einzelfallorientierten Lösungsfindung notwendige Ermessensentscheidung zu treffen.
Der Fall macht nicht nur Verbesserungsbedarf sichtbar, sondern dient auch anderen Jungunternehmern und Gründern als Warnung im Hinblick darauf, dass sie mitunter mit unerwarteten – und im Ergebnis schwer nachvollziehbaren – Behördenentscheidungen zu rechnen haben.
Stand der Falldarstellung: 31.08.2023 NG
