Wolfgang Kanig, Ringberghotel GmbH & Co.KG, Suhl, Thüringen vs. Stadt Suhl

Kurbeitragspflicht für Geschäftsreisende ab dem zweiten Aufenthaltstag? Hotelier bringt Kurbeitragssatzung zu Fall und erzielt damit richtungsweisendes Urteil

Herr Kanig wurde mit dem hier dargestellten Fall für den Werner-Bonhoff-Preis-wider-den-§§-Dschungel 2020 nominiert.

Der Unternehmensberater Wolfgang F. Kanig ist geschäftsführender Gesellschafter der Ringberg Hotel GmbH & Co. KG und leitet seit 21 Jahren in Suhl im Thüringer Wald das Ringberghotel. Eine der Hauptzielgruppen der 4-Sterne-Hotels mit 290 Zimmern und Suiten, zwölf Konferenzräumen, einem Veranstaltungssaal für bis zu 650 Personen, mehreren Restaurants, Außenterrassen und einem großzügigen Wellnessbereich sind Dienst- und Geschäftsreisende, die ca. 45 % der Gäste ausmachen. Im Sommer 2014 beschloss die Stadt Suhl eine Kurbeitragssatzung, durch die neben Gästen, die zu Erholungszwecken in der Stadt Suhl übernachteten, auch Geschäftsreisende ab der zweiten Übernachtung zum beitragspflichtigen Personenkreis erklärt wurden. Hier war die Stadt der Auffassung, dass insbesondere Teilnehmer an Tagungen, Messen, Kongressen, Fortbildungen oder ähnlichen Veranstaltungen „erfahrungsgemäß“ die objektive Möglichkeit hätten, auch das Erholungsangebot der Stadt zu nutzen. Herr Kanig, für den die Erhebung des Kurbeitrages von Dienstreisenden nicht nur einen zusätzlichen bürokratischen Aufwand mit nicht unerheblichem eigenen Haftungsrisiko darstellte, hatte große Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Heranziehung, da nach seiner Auffassung und langjährigen Erfahrung in der Hotelbranche die Dienstreisenden regelmäßig zum Arbeiten kommen, nicht um sich zu erholen und weiterhin die Differenzierung innerhalb der Personengruppe im Hotelbetrieb nicht praktikabel sei.

Daher beantragte er am Oberverwaltungsgericht Thüringen die Überprüfung der Kurbeitragssatzung mit dem Ziel, dass diese für nichtig erklärt werde. Am 17.01.2019 sprach das Gericht sein Urteil und folgte dem Antrag von Herrn Kanig.

Der Fall von Herrn Kanig illustriert beispielhaft das notwendige Sichtbarmachen von Missständen, im Verwaltungshandeln. Denn hierdurch ist es möglich, Verbesserungen auf den Weg zu bringen und einen wichtigen Beitrag für das Gemeinwohl zu leisten.

In Deutschland gibt es 556 staatlich anerkannte Erholungsorte sowie knapp 400 Kurorte. In den meisten Bundesländern ist die staatliche Anerkennung als Kur- oder Erholungsort Voraussetzung für die Erhebung von Kurabgabe (Kurtaxe) und Fremdenverkehrsabgabe.

In Thüringen findet sich diese Regelung in § 9 des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (kurz: ThüKAG):

§ 9 Abs.1 ThüKAG:

Gemeinden, die ganz oder teilweise als Kurort oder Erholungsort staatlich anerkannt sind, können für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung und Unterhaltung der zu Heil-, Kur- oder Erholungszwecken in dem anerkannten Gebiet bereitgestellten Einrichtungen und Anlagen sowie für die zu diesem Zweck durchgeführten Veranstaltungen sowie für die, ggf. auch im Rahmen eines überregionalen Verbundes, den Kur- und Erholungsgästen eingeräumte Möglichkeit der kostenlosen Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs einen Beitrag (Kurbeitrag) erheben.

Die Stadt Suhl ist seit dem 01.09.2013 staatlich anerkannter Erholungsort gemäß § 10 Thüringer Kurortegesetz (ThüKOG). Am 11.06.2014 beschloss der Stadtrat der kreisfreien Stadt Suhl eine Satzung zur Erhebung eines Kurbeitrages, die am 20.06.2014 im Suhler Amtsblatt veröffentlicht wurde. Der Beitrag wurde auf 2,00 EUR pro Übernachtung festgesetzt. Zur Konkretisierung des beitragspflichtigen Personenkreises enthielt die Satzung in § 4 folgende Regelung:

(1) Kurbeitragspflichtig sind alle Personen, die sich im Erhebungsgebiet zu Erholungszwecken aufhalten und denen mindestens für eine Nacht eine Übernachtungsmöglichkeit zur Verfügung gestellt wird (Übernachtungsgast), ohne dort ihre Hauptwohnung im Sinne des Melderechts zu haben und denen die Möglichkeit zur Benutzung der Erholungseinrichtungen und zur Teilnahme an den Gästeveranstaltungen geboten wird (Dienstreisende sind erst ab der zweiten Übernachtung kurbeitragspflichtig).
(2) Diese Verpflichtung besteht unabhängig davon, ob und in welchem Umfang Anlagen, die Erholungszwecken dienen, tatsächlich in Anspruch genommen werden.

In den sog. „Informationen zum Kurbeitrag“ der Stadtverwaltung Suhl, dort unter Nummer 2 („2. Von wem wird der Kurbeitrag erhoben?“) ist näher ausgeführt:

„2. Von wem wird der Kurbeitrag erhoben?
Entsprechend der Kurbeitragssatzung der kreisfreien Stadt Suhl sind alle Personen, die sich im Erhebungsgebiet zu Erholungszwecken aufhalten und denen mindestens für eine Nacht eine Übernachtungsmöglichkeit gegen Entgelt zur Verfügung gestellt wird (Übernachtungsgast) ohne dort ihre Hauptwohnung im Sinne des Melderechts zu haben und denen zumindest die Möglichkeit zur Benutzung der Erholungseinrichtungen und zur Teilnahme an den Gästeveranstaltungen geboten wird, kurbeitragspflichtig. Auch Dienstreisende sind ab der zweiten Übernachtung kurbeitragspflichtig. Dienstreisender ist, wer sich aus Anlass der Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit vorübergehend an einem anderen Ort als an seiner regelmäßigen Arbeitsstätte aufhält. Keine Dienstreisenden sind somit Handwerker, Montagearbeiter usw. Unter Dienstreisenden im Sinne der Kurbeitragssatzung sind damit lediglich Teilnehmer an Tagungen, Messen, Kongressen, Fortbildungen oder ähnlichen Veranstaltungen zu verstehen.“

Problematik der Heranziehung von Dienstreisenden als Abgabepflichtige ist nicht unbekannt…

Die Erhebung einer Steuer oder Abgabe, die im Zusammenhang mit der Nutzung einer Beherbergung steht, ist nicht neu oder überraschend. Und gerade die Ausweitung des abgabepflichtigen Personenkreises auf Dienstreisende war bereits in der Vergangenheit bei der sog. Bettensteuer (auch Kulturförderabgabe, City-Tax oder Beherbergungsabgabe genannt) nicht nur kritisch diskutiert worden, sondern beschäftigte ebenfalls die Gerichte.

Im Juli 2012 entschied das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig, dass die entsprechenden Satzungen der Städte Trier und Bingen in Rheinland-Pfalz unwirksam seien (Az.: BVerwG 9 CN 1.11, Urteil vom 11.07.2012). Das Gericht argumentierte in seinem Urteil insbesondere, dass in den ihm vorgelegten Satzungen nicht zwischen privaten und beruflich bedingten Hotelübernachtungen unterschieden wurde. Die Erhebung der Bettensteuer auf geschäftlich bedingte Übernachtungen erklärte das Gericht für verfassungswidrig und berief sich darauf, dass allein die Möglichkeit, während des Aufenthalts in einem Beherbergungsbetrieb neben den beruflichen und geschäftlichen Aktivitäten auch etwa kulturelle, sportliche, gastronomische oder sonstige Freizeitangebote zu nutzen, nicht dazu führt, dass eine aus zwingenden beruflichen Gründen veranlasste entgeltliche Übernachtung auch der Bettensteuer unterfiele. Diese richtungsweisende Entscheidung hatte Signalwirkung auf alle weiteren Satzungen in Deutschland bzgl. der Erhebung der Bettensteuer.

Die Bettensteuer wird seit dem Jahr 2009 in zahlreichen deutschen Städten (Stand 2018: 35 Kommunen) bei Hotelübernachtungen verlangt. Die Höhe der Abgabe variiert ortsabhängig, so werden bspw. in Berlin 5% des Zimmerpreises verlangt, in Dresden 6 %, in Flensburg je nach Hotelkategorie (pro Stern einen Euro), in Hamburg 50 ct – 1 EUR. Berufliche Übernachtungen sind – insbesondere seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes – von der Zahlung gegen Nachweis (i.d.R. in Form eines vom Arbeitgeber unterschriebenes Formblattes) befreit.

Die Stadt Suhl hatte die Bettensteuer im Jahr 2011 eingeführt, nach dem o.g. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts diese jedoch im Jahr 2012 wieder ausgesetzt.

Folgen des Kurbeitrages von Dienstreisenden für Hotelbetrieb: schwer kalkulierbares Haftungsrisiko & Einnahmenverluste

Gemäß der entsprechenden Regelungen in der Satzung und dem ThüKAG (§ 9 Abs. 3 ThüKAG i.V.m. §§ 6, 10 der Kurbeitragssatzung) musste das Unternehmen von Herrn Kanig als Beherbergungsgeber die Gäste per Meldeschein an- und abmelden, den Kurbeitrag einziehen und an die Stadt abführen, sondern haftete auch für die Entrichtung des Beitrages mit dem Beitragspflichtigen gesamtschuldnerisch.

Doch wie sollte er als Inhaber des Beherbergungsbetriebes zweifelsfrei feststellen, in welcher – u.U. beitragspflichtigen – Art sich Dienstreisende in seinem Hotel aufhielten und demzufolge entscheiden, ob er den Kurbeitrag einzuziehen hat oder nicht? Hatte der dienstreisende Hotelgast ausschließlich an einer Fortbildung oder Tagung teil (beitragspflichtig) oder hat er – wie ein nicht-beitragspflichtiger Handwerker – bei seinem geschäftlichen Aufenthalt ggf. noch weitere geschäftliche Termine geplant und wahrgenommen, die ihn somit nicht zur Zahlung des Kurbeitrages verpflichteten? Der für Angaben zum Anlass des Aufenthaltes von der Stadt vorgesehene Meldeschein eröffnete diese Möglichkeiten nicht. Wie sollte somit Herr Kanig die konkreten Umstände in jedem Einzelfall zweifellos feststellen, damit er keine anschließenden Haftungsfolgen zu befürchten hatte?

Weiterhin hatten viele seiner (oft seit vielen Jahren treuen) Tagungsgäste, die durch die Satzungsregelung zur Entrichtung der Kurtaxe verpflichtet wurden, hiermit einen häufig nicht unerheblichen zusätzlichen Kostenaufwand, der fortan von den Arbeitgebern einkalkuliert werden musste. Um die Mehrkosten für die Tagungsstammgäste (mehrere Stammveranstalter mit mehreren Hundert Teilnehmern) auszugleichen und um Dienstreisende, die seit vielen Jahren das Hotel nutzten zu halten, hat Herr Kanig die eigenen Übernachtungspreise teilweise erheblich reduziert und damit eigenen Einnahmenverluste hingenommen.

Unternehmer stellt Normenkontrollantrag

Herr Kanig war nicht gewillt, diese Regelung und die damit verbundenen Folgen hinzunehmen. Er kritisierte insbesondere, dass die Regelung in § 9 Abs.2 ThüKAG eindeutig sei. Dort sei klar ausgeführt, dass „beitragspflichtig alle Personen (sind), die sich in dem nach Absatz 1 anerkannten Gebiet zu Heil-, Kur- oder Erholungszwecken aufhalten, ohne dort ihre Hauptwohnung im Sinne des Melderechts zu haben, und denen die Möglichkeit zur Benutzung der Einrichtungen und zur Teilnahme an den Veranstaltungen geboten ist.“ Da die Vorgabe im Landesgesetz die Grundlage für die Erhebung und Ausgestaltung der Kurbeitragserhebung sei, bezweifelte Herr Kanig, dass die Stadt Suhl unstreitig Dienstreisende nun als kurbeitragspflichtig „zur Kasse“ bitten könne.

Am 06.02.2015 stellte er beim Thüringer Oberverwaltungsgericht daher einen Antrag auf Normenkontrolle der Kurbeitragssatzung und rügte hier die Regelung der Satzung zur Heranziehung von Dienstreisenden zu Kurbeiträgen. Hier trug er auch vor, dass zur Rechtsklarheit nicht beitrage, dass „Handwerker, Montagearbeiter usw.“ ausdrücklich aus dem Regelungsgehalt der „Dienstreisenden“ ausgenommen würden und der Regelungsumfang lediglich auf „Teilnehmer an Tagungen, Messen, Kongressen, Fortbildungen oder ähnlichen Veranstaltungen“ beschränkt werde. Ist der Zweck des Aufenthaltes ein geschäftlicher, so könne aufgrund der eindeutigen gesetzlichen Regelung kein Kurbeitrag erhoben werden.

Stadt argumentiert mit zweifelhaften Erfahrungswerten

Die Stadt Suhl argumentierte im Verfahren damit, dass sie dem Umstand, dass die Möglichkeit zur Inanspruchnahme von Kureinrichtungen bei Teilnehmern von Tagungen, Messen, Kongressen, Fortbildungen oder ähnlichen Veranstaltungen wesentlich geringer sei als bei reinen Erholungsgästen bereits dadurch gerecht werden würde, indem sie den Kurbeitrag erst ab der zweiten Übernachtung verlange. Weiterhin argumentierte sie, dass es „allgemein bekannt sei“, dass Teilnehmer an Tagungen, Kongressen, Fortbildungen oder ähnlichen Veranstaltungen regelmäßig ausreichend Zeit hätten, um neben ihren geschäftlichen Verpflichtungen auch die Kureinrichtungen zu nutzen. Lägen im Einzelfall tatsächlich Umstände vor, nach denen eine mögliche Inanspruchnahme der Kureinrichtungen von Beginn an ausgeschlossen sei, würde es den Übernachtungsgästen freistehen, dies durch entsprechende Unterlagen darzulegen.

Zu letzterem Argument der Stadt enthielt § 9 Abs. 2 der Kurbeitragssatzung der Stadt Suhl jedoch lediglich folgende folgende Regelung:

„Der Kurbeitragspflichtige ist verpflichtet, die melderechtlich vorgeschriebenen Angaben, sowie den Tag der Ankunft und den vorgesehenen Abreisetag auf dem Meldeschein anzugeben und zu unterschreiben. Sofern er Befreiung beansprucht, sind außerdem die zur Darlegung der satzungsgemäßen Befreiungsvoraussetzungen erforderlichen Angaben zu machen (Alter und Anzahl der Kinder, Behinderung, Dienstreisedauer).“

An dieser Stelle mögen Zweifel an der Praktikabilität der „Entlastungsmöglichkeit“ im laufenden Hotelbetrieb berechtigt sein. Denn wie und in welcher Form soll ein Hotelier von seinen dienstreisenden Gästen verlangen darzulegen, dass diese trotz Teilnahme an einer Fortbildung oder „ähnlichen Veranstaltung“ keine Kureinrichtungen in Anspruch nehmen können? Die o.g. Regelung enthält hierzu keine Konkretisierung.

Oberverwaltungsgericht folgt Antrag und erklärt Satzung für nichtig

Das OVG Thüringen folgte in seinem Urteil vom 17.01.2019 (Az.: 4 N 75/15) dem Antrag von Herrn Kanig und erklärte die Kurbeitragssatzung für nichtig. In seiner Urteilsbegründung führte das Gericht aus, dass die Satzung keine wirksame Bestimmung des Kreises der Beitragsschuldner enthalte, da der nach § 4 Abs. 1 der Satzung festgelegte kurbeitragspflichtige Personenkreis nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 9 Abs. 2 ThürKAG entspricht. Hierzu führt das Gericht klar aus:

„Mittels des Klammerzusatzes in § 4 Abs. 1 der Kurbeitragssatzung wird der beitragspflichtige Personenkreis (…) unzulässigerweise auch auf Dienstreisende ausgedehnt, die nach § 9 Abs. 2 ThürKAG nicht beitragspflichtig sein dürfen. Die uneingeschränkte Verwendung des Begriffes der Dienstreisenden erfasst schon dem Wortlaut nach auch diejenigen, die ausschließlich oder im Wesentlichen zu dienstlichen, geschäftlichen oder vergleichbaren Zwecken im Ort übernachten. Soweit die erste Übernachtung eines Dienstreisenden von der Beitragspflicht ausgenommen ist, rechtfertigt dies keine andere Einschätzung. Diese nur zeitliche Differenzierung berücksichtigt nicht, dass auch ein mehr als eine Übernachtung beanspruchender Aufenthalt, der ausschließlich oder im Wesentlichen dienstlichen Zwecken dient, nach § 9 Abs. 2 ThürKAG keine Beitragspflicht auslösen darf. (…) Es gibt keine Anknüpfungspunkte dafür, die die Vermutung rechtfertigen könnten, dass der Erholungszweck bei einem Aufenthalt zu dienstlichen Zwecken ab der zweiten Übernachtung nicht mehr untergeordnet ist. (…)“

Darüber hinaus erachtete das Gericht auch § 9 Abs. 2 Satz 2 der Kurbeitragssatzung (Angabe der Befreiungsvoraussetzungen) nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Denn der zu verwendende Meldeschein ermöglicht es dem Betroffenen nicht, Angaben dazu zu machen warum ein Aufenthalt ausschließlich oder im Wesentlichen dienstlichen Zwecken dient und deshalb der Beitragstatbestand eigentlich nicht erfüllt ist.

Auswirkungen und Folgen des Urteils

Am 15.05.2019 beschloss der Stadtrat der Stadt Suhl eine neue, korrigierte Kurbeitragssatzung, die am 30.06.2019 bekanntgemacht wurde und ab dem 01.07.2014 rückwirkend gilt. In dieser Satzung werden Dienstreisende, Tagungs- und Lehrgangsteilnehmer sowie Teilnehmer an Seminaren und Kongressen von der Entrichtung des Kurbeitrages befreit. Wie der Oberbürgermeister der Stadt Suhl Herrn Kanig mit Schreiben vom 17.05.2019 mitteilte, können Dienstreisende, welche in der Vergangenheit Kurbeiträge entrichtet haben, unter Vorlage entsprechender Nachweise die Rückforderung beantragen.

Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für die Stadt Suhl wirkt sich zwar nicht automatisch auf andere Thüringer Kommunen aus. Für andere Kommunen ist die Entscheidung dennoch bedeutsam, da sie nun wissen, welche Maßstäbe das Oberverwaltungsgericht für Kurbeitragssatzungen anlegt. Andere Erholungsorte mit einer entsprechenden Satzung müssten sich somit an diesen Maßstäben orientieren und überprüfen, ob diese jeweils rechtmäßig sind. Ratsam ist eine derartige Orientierung allemal, da die rechtswidrige Erhebung von Kurbeiträgen von Dienstreisenden für die handelnden Kommunen aufgrund von möglichen Rückforderungen finanziell durchaus „ungemütlich“ werden kann.

Bei seiner Kurbeitragssatzung, die vom OVG für nichtig erklärt wurde, hatte sich die Stadt Suhl an den seit Jahren gültigen Satzungen der thüringischen Städte Oberhof und Steinbach-Hallenberg orientiert. Dort heißt es jeweils in § 2 Abs.1 beider Kurbeitragssatzungen: „Ausgeschlossen von der Kurbeitragspflicht sind: (…) c) Dienstreisende, Tagungs- und Lehrgangsteilnehmer einschließlich Teilnehmer an Seminaren und Kongressen, sofern sie sich nicht länger als 24 Stunden im Erhebungsgebiet aufhalten.(…)“ Weder in Oberhof noch in Steinbach-Hallenberg wurde bislang eine rechtliche Überprüfung der Kurbeitragssatzung beantrag, sie sind weiterhin in Kraft. (Quellen: Freies Wort, in Südthüringen.de vom 17.05.2019, Webseite der Kommunen)

„Der Grund für meine Klage ist beseitigt, von daher bin ich zufrieden.“ sagt Herr Kanig zum Ausgang des Verfahrens. Durch die neue Kurbeitragssatzung sei nun Rechtssicherheit geschaffen worden, nicht nur für die Hotelgäste, sondern auch für die betroffenen Hoteliers.

Herr Kanig hat dadurch, dass er die Regelung der Stadt nicht still hinnahm, sondern sowohl die Folgen für ihn als Unternehmer in der Praxis als auch die Unvereinbarkeit der Satzung mit dem Landesgesetz sichtbar machte, einen wertvollen Beitrag für das Gemeinwohl geleistet und Verbesserungen auf den Weg gebracht.

(Stand 27.04.2020)

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